artykuly

Użytkownicy wieczyści brońcie się!

Autor: Wojtek Nurek

 

Początek roku to często okres, który wiąże się ze zmianą wielkości opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu. Najczęściej jest to jej wzrost, wobec czego siłą rzeczy pojawiają się negatywne reakcje płacących – im wyższe opłaty, tym bardziej negatywne. Dopóki wielkość opłat była znikoma, zainteresowanie sposobem ich wyliczania było nieznaczne. Wzmogło się wyraźnie dopiero teraz, gdy wraz ze wzrostem cen nieruchomości również i one idą nieubłaganie w górę. Warto przyjrzeć się bliżej mechanizmom naliczania daniny publicznej, jaką jest opłata za wieczyste użytkowanie gruntu – konstrukcja wyjątkowo kiepska i skazana na to, że jest i będzie źródłem konfliktów i napięć społecznych. Z mało którą daniną publiczną wiążą się bowiem tak niejednoznaczne i uznaniowe zasady naliczania.

Idea opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu

Opłata za wieczyste użytkowanie gruntu dotyczy wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin. Nie bez przyczyny grunty publiczne są rzadko zbywane jako przedmiot prawa własności, a częściej oddawane w użytkowanie wieczyste. Główna praktyczna różnica pomiędzy własnością a użytkowaniem wieczystym polega na tym, że użytkownik wieczysty jest zobowiązany, prócz podatku od nieruchomości, uiszczać również opłatę roczną z tytułu wieczystego użytkowania gruntu. Opłata ta to swego rodzaju „bonus” od instytucji publicznej, dzięki któremu posiadacz nieruchomości ma możliwość wspierania tej instytucji nie tylko podatkiem od nieruchomości, ale także środkami dodatkowymi.

Teoretycznie ktoś mógłby starać się bronić tezy, że wchodzenie w posiadanie prawa wieczystego jest tańsze od nabywania prawa własności gruntu. Z treści obowiązujących przepisów pozornie wynika, że nabywca prawa wieczystego użytkowania gruntu znajduje się w lepszej sytuacji niż nabywca gruntu jako przedmiotu prawa własności. Zamiast 100 proc. wartości, jak w przypadku nabycia prawa własności, użytkownik wieczysty jest zobowiązany wnosić jedynie część tej kwoty (pierwsza opłata to najczęściej 25 proc.)1. Pozostałe 75 proc. jest rozkładane na roczne raty, które w przypadku gruntów mieszkalnych wynoszą 1 proc. ich wartości, a w przypadku innych gruntów – 3 proc. Na pierwszy rzut oka rzecz wydaje się całkiem korzystna. Są to jednak tylko pozory.

Praktyczna strona powstawania opłaty pierwszej

Opisany wyżej model teoretyczny w praktyce funkcjonuje zaskakująco inaczej. Proste mechanizmy rynkowe sprawiają, że w postępowaniach przetargowych wielkość pierwszej opłaty najczęściej jest zbieżna z ceną prawa własności. By przybliżyć to zjawisko, warto prześledzić prosty, typowy przykład z życia wzięty. 

Rys. 1. Składniki procesu inwestycyjnego
 

Rozważmy standardowy grunt pod zabudowę (patrz rys. 1). Wartość rynkowa nieruchomości zabudowanej, po zakończeniu inwestycji, wynosi WN. Typowy inwestor zakłada realny koszt zabudowy – WB, oraz racjonalny poziom zysku – Z, który jest motorem jego działania. Przy tych założeniach powstaje wartość gruntu – WG, mierzona wielkością kapitału, który warto wyłożyć, by sięgnąć w efekcie po planowany zysk Z.

W praktyce, z punktu widzenia inwestora jest niemal obojętne, czy grunt jest nabywany jako własność, czy też jako pierwsza opłata za wieczyste użytkowanie gruntu. Dla inwestora sprawą pierwszorzędną jest nabycie prawa do gruntu, które po realizacji inwestycji pozwoli uzyskać założony zysk.

W trwającym około 24 miesiące procesie inwestycyjnym wpływ istnienia jednej czy też dwóch opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntu ma dla zakładanego zysku pomijalne znaczenie. Następne opłaty roczne i tak będzie „konsumował” nabywca zrealizowanej inwestycji. Przy systematycznie rosnących cenach nieruchomości nabywca zaś bardziej troszczy się o to, by wejść w posiadanie nieruchomości, niż o to, by precyzyjnie przeanalizować wpływ wielkości opłat rocznych na przyszły koszt eksploatacji nieruchomości. Trudno zresztą się w tej sytuacji dziwić motywom zarówno inwestorów, jak i kupujących.

 
Rys. 2. Składniki procesu inwestycyjnego w czasie
 

W ten oto prosty sposób założenie teoretyczne, że pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste gruntu nabytego w drodze przetargu wynosi 15–25 proc. ceny prawa własności nieruchomości gruntowej nie znajduje potwierdzenia w praktyce. Jest to więc założenie błędne.

Następstwa wysokiej podstawy naliczania opłaty rocznej

W następstwie całkiem racjonalnych poczynań inwestora nabywającego prawo do gruntu przez kilka lat od daty przetargu opłata roczna za wieczyste użytkowanie gruntu będzie pobierana systemowo od mocno zawyżonej wartości. Choć teoretycznie podstawą tej opłaty jest wartość gruntu2, to w omawianym przypadku przez kolejne lata podstawa naliczania będzie niemal czterokrotnie przekraczała tę wartość.

W przypadku nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe zawyżona opłata będzie obowiązywała przez co najmniej 5 lat, a w przypadku innych gruntów – aż do chwili, gdy przekroczy tę „przerośniętą w wyniku przetargu”.

Graficzną prezentację tej sytuacji przedstawia poniższy rysunek. 

 
Rys. 3. Mechanizm podwyższania wielkości opłat rocznych
w następstwie postępowania przetargowego
 

Przedstawiona deformacja (intencji ustawodawcy dotyczących) sposobu naliczania opłaty pierwszej i opłat rocznych intencji pierwotnych jest skrzętnie wykorzystywana w celu pobierania możliwie największych opłat za wieczyste użytkowanie gruntu. Jak to często jest czynione w warunkach polskich, majestat i siła instytucji publicznych są wykorzystywane przeciwko słabszym użytkownikom wieczystym – sponsorom i fundatorom tych instytucji. W skali całego kraju może to być całkiem pokaźny pieniądz, który „z nieba” spływa do publicznej kasy.

W socjalizmie niechętnie godzono się na własność prywatną. Pewnym rozwiązaniem tej sytuacji mogło być wprowadzenie użytkowania wieczystego gruntu. Układ, w którym grunty stanowiły własność państwową a korzystanie z nich odbywało się poprzez użytkowanie wieczyste, był ideowo do zaakceptowania.

Żadnej z opcji politycznych nie przeszkadza dziś ten ewidentny dziwoląg z przeszłości, choć w obecnej rzeczywistości gospodarczej potrzebny jest on właściwie tak samo jak Pewex.

Pewną odrębną kategorią funkcjonowania użytkowania wieczystego jest kwestia ustalania opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntu stanowiącego element składowy nieruchomości zabudowanych. Użytkownik wieczysty zobowiązany jest wnosić roczne opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu stanowiące wyznaczony uprzednio procent wartości gruntu. Najczęściej przez kilka lat opłaty roczne nie ulegają zmianie. Użytkownik wieczysty przyzwyczaja się do nich, zakładając, że tak będzie zawsze. Warto jednak mieć świadomość, że niezmienność opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntu nie wynika z dobroduszności pobierających je instytucji publicznych, lecz z dużego kosztu procesu aktualizacji podstawy naliczania tych opłat. Instytucje te przystępują więc do aktualizacji tylko wówczas, gdy „czują”, że wprowadzenie nowych opłat zwróci z naddatkiem koszt aktualizacji.

Gdy bliżej przyjrzeć się sposobowi określania podstawy naliczania opłat za użytkowanie wieczyste, wówczas na jaw wychodzi, że jest to danina publiczna, która jeśli nawet nie jest mocno naciągana, to z pewnością zbyt uznaniowa. Uznaniowość zaś to podłoże wielu negatywnych zjawisk.

Zasady obliczania podstawy naliczania opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntu zawarte są w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Generalny „sposób przyrządzenia” wartości gruntu, od której naliczane będą opłaty roczne wydaje się być prosty i logiczny: weź do worka transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności z danego terenu, porównaj, porachuj – aż uzyskasz najbardziej prawdopodobną możliwą do uzyskania cenę na rynku.

Ten prosty przepis słabo się sprawdza w strefach śródmiejskich większości miast polskich. Z prostego i oczywistego powodu: transakcje gruntami niezabudowanymi w strefach śródmiejskich występują niezwykle rzadko lub nie występują wcale. Wywodzenie więc powszechnie obowiązującej podstawy naliczania opłaty za wieczyste użytkowanie z informacji o kilku nerwowo kupowanych skrawkach gruntów niezabudowanych ze stref śródmiejskich jest zadaniem nie tyle trudnym, co – szczerze mówiąc – po prostu niemożliwym.

Materiałem ilustracyjnym dla tych poglądów niech będzie przykładowo panorama śródmieścia Gliwic. Ze względów historycznych przeważająca część zabudowanych śródmiejskich gruntów stanowi tu przedmiot wieczystego użytkowania. 

Rys. 4. Śródmieście Gliwic 

Nawet na bardzo powiększonej fotografii trudno jednak znaleźć niezabudowane skrawki gruntu. Nie powinno być zaskoczeniem, że w całej masie odbywanych transakcji przeważają transakcje dotyczące nieruchomości lokalowych i zabudowanych. Obrót gruntami jest śladowy i niezwykle rozstrzelony. Inwestorzy sięgają po rzadko występujące grunty niezabudowane kuszeni zyskiem z potencjalnych inwestycji. Zysk ten jest zależny od rodzaju inwestycji, którą można realizować na nabytym gruncie. W przypadku nieruchomości mieszkalnych zależy on od ilości powierzchni użytkowej mieszkalnej (PUM), którą można „wyprodukować” i następnie sprzedać.

Zgodnie z przepisami prawa wycena powinna być dokonywana dla każdej nieruchomości z osobna. Teoretycznie należałoby nachylić się z uwagą nad każdą wycenianą nieruchomością – przeanalizować stan zabudowy każdej z nich, przewidzieć motywy ewentualnego kupującego wiodące go do ewentualnego zakupu gruntu, przy założeniu, że docelowa zabudowa byłaby taka jak istniejąca. I tak nieruchomość za nieruchomością: dla każdej indywidualna i odrębna wycena. Byłby to koszt ogromny w skali każdego miasta.

Siłą rzeczy bazę transakcji porównywalnych, obejmującą grunty niezabudowane na terenach śródmiejskich, stanowi w praktyce skąpa liczba w zasadzie nieporównywalnych transakcji. Gdzieś nabyto grunt pod pięciokondygnacyjny apartamentowiec, gdzieś indziej pod trzynastopiętrowy biurowiec, ówdzie ktoś dokupił skrawek pod parking etc. Każdy z inwestorów kierował się, co naturalne, swoimi indywidualnymi względami wynikającymi z możliwości inwestycyjnych nabywanego gruntu. Możliwości te ujawniają plany zagospodarowania (jeśli istnieją) lub też Warunki Zabudowy i Zagospodarowania Terenu. W takiej sytuacji wszelkie uśrednianie odnotowanych cen staje się irracjonalne. Bez szczegółowego określenia możliwości inwestycyjnych poszczególnych gruntów trudno snuć rozważania na temat ich wartości.

Dokonywanie indywidualnej wyceny wartości gruntów dla potrzeb wyznaczenia rocznych opłat za wieczyste użytkowanie w praktyce jest zatem nie do zrealizowania. Koszt takiego zabiegu pochłonąłby lub przewyższyłby wpływy. Choć prawo nie przewiduje takiej możliwości, to Gminy, poprzez swoich rzeczoznawców, dokonują często zabiegu mającego charakter quasi taksacji powszechnej. Wartość nieruchomości gruntowych stanowiąca podstawę od ustalania opłat za wieczyste użytkowanie tylko pozornie jest określana indywidualnie, dla każdej nieruchomości z osobna. Umownie, przy zastosowaniu tanich „niby-wycen” jest wyznaczany pewien poziom cenowy, który obowiązuje na danym obszarze miasta. O ile poziom ten nie rodzi ostrzejszych protestów, to jest on akceptowany przez użytkowników wieczystych. Jeśli został przesadzony, jest „ręcznie” regulowany.

Wejście użytkownika wieczystego na „ścieżkę wojenną” z Gminą wymaga dużej cierpliwości i samozaparcia. Za pieniądze publiczne są stosowane przeciwko wojującemu użytkownikowi wszelkie dostępne rodzaje obrony. I najczęściej sama kwestia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jest skrzętnie pomijana w toczącym się sporze. Na plan pierwszy są wysuwane względy proceduralne lub też zgodność wyceny z obowiązującymi przepisami prawa.

Powodem pojawiania się przedstawionych problemów jest niezwykle wątpliwa podstawa naliczania daniny publicznej. Opłata za użytkowanie wieczyste obowiązująca masowo na terenach zurbanizowanych jest wyliczana na postawie umownej i trudnej do rzetelnego udowodnienia wartości gruntu. Wartość ta ma stanowić rzekomo element składowy wartości nieruchomości i jest wywodzona z bardzo słabych dowodów. W strefach śródmiejskich z dużym prawdopodobieństwem można wskazać wartość rynkową nieruchomości, które masowo są przedmiotem transakcji – nieruchomości lokalowych czy też zabudowanych. Określanie wartości gruntów, które w praktyce stanowią przedmiot obrotu niezwykle rzadko, z natury rzeczy jest obarczone znacznym błędem. A użytkownicy wieczyści niechętnie godzą się na wyznaczanie daniny publicznej na podstawie wątpliwych i nie przekonujących zasad. Trudno się im zresztą dziwić. To ich kraj i ich pieniądze.

Użytkowanie wieczyste jest tworem, który nieźle wypada jedynie na papierze w postaci przepisów. Praktyka pokazuje, że jest to niezwykle pokrętny i niejasny sposób pozyskiwania pieniędzy od posiadaczy nieruchomości. O ile nie powinno się uciekać od opodatkowania nieruchomości za pomocą użytkowania wieczystego, o tyle na pewno zmiany wymaga prawo regulujące zasady wyznaczania wielkości związanych z nim opłat.

Dzisiejsza praktyka pokazuje, że teoria sobie, a życie sobie. Jak by nie było, w grę wchodzi jednak olbrzymi kapitał, który jest wysysany przez gminy z kieszeni użytkowników wieczystych.

autor:
Wojtek Nurek
 

 
***
Na podobny temat:
Prezentacje z Konferencji Instytutu Europejskiego Nieruchomości:

Wojtek Nurek
Praktyczne problemy polskiego systemu wyceny nieruchomości (plik pdf)

Tomasz Kotrasiński
Propozycja jednolitego systemu wyceny nieruchomości(plik pdf)

Artykuły:
Systemowa deformacja słusznego odszkodowania 
O tym, że wartość rynkowa nieruchomości to nie jest to samo, co sluszne odszkodowanie.
Wady procesów odszkodowawczych czyli łączy nas miłość ojczyzny 
O wadach procedur związanych z wyceną nieruchomości i ich przełożeniu na rzeczywistość.
Renta planistyczna w praktyce
O problemach i uwikłaniach, w które wpadają właściciele nieruchomości i rzeczoznawcy majątkowi przy okazji styczności z rentą planistyczną zwaną czasem jednorazową opłatą
 

 

źródło: Realexperts Sp. z o.o.

Kalendarium

Wydarzenia RealExperts


TAGI