news

Systemowa deformacja słusznego odszkodowania

autor:
Wojtek Nurek
RealExperts Sp. z o. o.

 

Nieodłącznym elementem realizacji dróg i autostrad, zarówno po stronie kosztów inwestycji jak i czasu ich realizacji, jest proces odszkodowawczy. Bezdyskusyjnym jest fakt, że poszerzenie sieci dróg publicznych leży w interesie społeczeństwa. Często nie tylko lokalnego ale także coraz częściej także międzynarodowego.

W praktyce realizacja tych pożytecznych przedsięwzięć w związku z koniecznością pozyskiwania terenów wymaga ingerencji w to co demokracji najświętsze, we własność prywatną. W państwie demokratycznym problem rozwiązuje się przy zastosowaniu czytelnej i sprawiedliwej instytucji słusznego odszkodowania. W Polsce zasada ta wpisana została w art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.: Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Należy przypuszczać, że chodzi tu o słuszność słownikową a więc cechę tego co jest odpowiednie, logiczne, trafne i sensowne. By sprostać temu oczywistemu wymaganiu wypłacane odszkodowanie musi być czytelne, zrozumiałe i przekonujące dla obu stron. Dla właściciela nieruchomości oraz dla konsumentów celu publicznego - obywateli, z pieniędzy których odszkodowanie jest realizowane. Analiza sposobu oficjalnego podejścia do słusznego odszkodowania  za tereny zajęte lub przeznaczone pod drogi pozwala stwierdzić, że słuszność odszkodowania jest systemowo zdeformowana. Powstające konflikty są uzasadnione a ślimaczenie się wykupu gruntów nie powinno zaskakiwać.

 

Prosty przykład praktyczny


Dla zobrazowania zjawiska dobrze przedstawić sobie trywialną i wyobrażalną dla większości sytuację. Wcielmy się w rolę właściciela typowej działki budowlanej, która weszła w obszar przeznaczony pod drogę publiczną. Trudno dyskutować nad celowością istnienia drogi publicznej czy autostrady. Na kogoś musiało trafić. Choć znaleźliśmy się w sytuacji nie komfortowej to zgodnie z konstytucją RP należy nam się słuszne odszkodowania. Na odszkodowanie to składa się z pewnością:

  • wartość rynkowa naszej nieruchomości (na dzień wypłaty odszkodowania);
  • kwota wynikająca z mogącego nastąpić wzrostu cen, który zaistnieje pomiędzy datą zbycia nieruchomości na cel publiczny a datą nabycia nieruchomości zamiennej;
  • kwota kompensująca koszt poszukiwania nowej nieruchomości (czas poświęcony na ten cel i koszty z tym związane),
  • koszty nabycia nieruchomości (opłata notarialna, opłaty sądowe, podatki, dokumentacja geodezyjna i inne);
  • inne koszty związane z koniecznością nabycia działki budowlanej o zbliżonych parametrach lokalizacyjnych, technicznych i im podobnych.

elementy składowe odszkodowania 

eśli w chwili ustalania decyzji o lokalizacji drogi publicznej nie myślano o wyszczególnionych wyżej kosztach, które czekają właściciela nieruchomości, to odszkodowanie nie zasługuje na miano słusznego.

 

Prawo regulujące sposób naliczania odszkodowania


Sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [GospNierU] oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ustawie (art. 134) wprowadza się słuszną zasadę, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości.
„Rozdział 5 Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości Art. 134. 1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.
2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
3. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.
4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Jego wysokość ustala starosta (art. 129) po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130).

 

Art. 129. 1. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5.
2. (uchylony).
3. Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, w decyzji, o której mowa w ust. 1, podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty.
4. (uchylony).
5. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Art. 130. 1. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.
2. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Na razie wszystko w porządku. Polem działania rzeczoznawcy majątkowego jest to do czego został powołany a więc określanie wartości rynkowej nieruchomości. Dalsza kalkulacja wysokości odszkodowania dokonywana winna być przez instytucję publiczną.

Jak wskazano wyżej wartość rynkowa nieruchomości stanowi element składowy wysokości odszkodowania. Aby nie doszło do nieporozumień ustawa definiuje także pojęcie wartości rynkowej, która przedstawia się następująco (Art. 151. 1.): 

„Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:
 1)  strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;
2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy."

Uszczegółowienie zadań narzuconych urzędowo rzeczoznawcom następuje w § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; zmiany: Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1628).
Pierwszy przepis, któremu warto się przyjrzeć to ust. 1 tego paragrafu:

§ 36. 1.  Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Warto jeszcze zauważyć, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego (art. 152 ust. 3 GospNierU) określa się wartość rynkową, której definicja przedstawiona została wyżej. Przyjmuje się więc założenie, że w toku obliczeń uzyskamy najbardziej prawdopodobną cenę, że strony były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, oraz że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W praktyce założenie to jest niezwykle ryzykowne, ponieważ akurat w tym przypadku strony są od siebie niezwykle silnie zależne, działają w sytuacji przymusowej (w końcu to proces wywłaszczeniowy!), stanowczość zamiaru zawarcia umowy również jest sprawą mocno dyskusyjną. O eksponowaniu nieruchomości na rynku mowy być nie może, ponieważ nabywca jest z góry określony a czas niezbędny do wynegocjowania umowy został uregulowany ustawowo w procedurze wywłaszczeniowej.

To jednak nie jedyna wątpliwość. Cóż to są bowiem w praktyce ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne? Otóż są to kwoty odszkodowania, które zostają wypłacane właścicielom nieruchomości a nie ceny nieruchomości. Elementem składowym tych kwot są wartości ich nieruchomości ale właściciele tylko dlatego zgodzili się zbyć swoje nieruchomości w tej wymuszonej sytuacji, że prócz wartości zaproponowano im pewną, dodatkową kwotę odszkodowania ponad wartość ich nieruchomości.

Dobrym poligonem do obserwacji opisywanych zjawisk jest województwo śląskie. Tutaj w ostatnich latach dzieje się wiele w inwestycjach drogowych. Poniżej przedstawiono wykres prezentujący zakres cenowy transakcji obejmujących grunty nabywane przez Skarb Państwa pod drogi, najczęściej przewidziane pod autostradę. Średnia jednostkowa cena odnotowanych ponad 457 transakcji wynosi 14,47 zł/m2. Wśród nabywanych gruntów przeważają rzecz jasna grunty rolne. Średnia cen jednostkowych gruntów rolnych wynosi natomiast: 5,62 zł/m2.


Wykres 1


Wykres 2

Przedstawione wykresy dokumentują racjonalne zachowanie obu stron transakcji. Kwota odszkodowania ustalana jest na poziomie wyższym od wartości rynkowej gruntów (właściciel nieruchomości nie otrzymuje przecież prócz tej kwoty dodatkowych pieniędzy). Niejednokrotnie ostateczna kwota odszkodowania jest efektem długich i żmudnych negocjacji.

Można więc śmiało stwierdzić, że „ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne" z cenami transakcyjnymi wiele wspólnego nie mają. Są one w istocie zbiorem kwot odszkodowania, które wypłacono właścicielom za grunty. Logicznym jest więc, że przy zastosowaniu tych kwot nie da się sprostać wymaganiom sugerowanym przez ustawodawcę. Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie wartości rynkowej nieruchomości za pomoczą zbioru odszkodowań, które zwierają i wartości nieruchomości i inne czynniki.

Rzeczoznawca przymuszany jest siłowo do upychania w tej „sterowanej ręcznie" wartości zarówno wartości nieruchomości jak i dodatkowych kosztów wchodzących w skład odszkodowania.

W wyniku tego zamącenia notariusz spisujący akt notarialny przyjmuje w akcie notarialnym jako cenę sprzedaży nieruchomości wysokość odszkodowania podczas gdy zgodnie z rozsądkiem powinien przyjmować wyłącznie cenę nieruchomości.  Korzysta jednak na tym, ponieważ nie od wartości nieruchomości lecz od wartości odszkodowania nalicza taksę notarialną. Skoro notariusz korzysta to traci inwestor czyli Skarb Państwa.

W przywoływanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewidziano jeszcze inny sposób wyceny.

W przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Z ogólną ideą zacytowanego przepisu trudno się nie zgodzić. Wartość gruntów wydzielonych lub zajętych pod drogi faktycznie powinna być określona na poziomie cen gruntów, z których wykrojono tereny pod drogę.  Do tej wartości wystarczy dołożyć trochę grosza i powstanie kwota odszkodowania. Kwota ta powinna być słuszna a więc odpowiednia, logiczna, trafna i sensowna.

Wczytując się w powyższy przepis ustawodawca dokonał dziwnego doprecyzowania sposobu określania wartości trudnego do realizacji w praktyce.
Polecił wykonawcy wyceny by w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne porównać wcześniej wyliczoną wartość rynkową gruntów (wyliczoną na podstawie cen gruntów z których wykrojono teren pod drogę)
z wartością gruntów przeznaczonych pod drogi, których zaistniał, jak wcześniej wskazano, brak. Rzeczoznawcy narzucono więc zadanie określenia wartości gruntów przeznaczonych pod drogi na podstawie programowo nie istniejących transakcji. Jak wykazuje praktyka wyceny jest to zadanie trudne ale nie niemożliwe dla niektórych rzeczoznawców.

Przypuszczać można, że chodziło o grunty pod drogi gdzieś w okolicy. Parę kilometrów od miejsca akcji. Wciąż jednak ciśnie się pytanie: w jakim celu?
Wyżej wykazano, że ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie są w rzeczywistości cenami a jedynie odszkodowaniami. Jaki cel ma dla procesu wypłacania odszkodowania porównywanie pojęć nie porównywalnych? Wartości nieruchomości z kwotami odszkodowań wypłaconymi w przeszłości?

Dobrym wyobrażeniem tej pokrętnej technologii wypłacania odszkodowania może być próba użycia do opisanych praktyk przykładu przytoczonego wyżej.
Kolejny raz wcielamy się w rolę właściciela działki budowlanej, po której przejdzie wkrótce autostrada. Niech wartość rynkowa działki wynosi w zaokrągleniu 100 zł/m2.

Rzeczoznawca zgodnie z obowiązującymi przepisami przystępuje do wyceny. Zgodnie z § 36. 1. rozporządzenia do określenia wartości rynkowej tej działki stosuje podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Załóżmy, że w wyniku wyceny powstaje wartość zbieżna z przedstawioną na wykresie wartością średnią wynoszącą 14,47 zł/m2.

 

Co robi właściciel nieruchomości?


Ano zalewa się krwią i podejmuje wielomiesięczny bój o należne mu zgodnie z konstytucją słuszne odszkodowanie. Wynajmuje prawników, rzeczoznawców i wymienia korespondencję z przedstawicielami swojego Taniego Państwa. Zamiast zająć się czymś pożytecznym walczy jak lew o swoje święte prawo do słusznego odszkodowania. W wyniku licznych negocjacji dokonywane są liczne rewyceny.  Wajcha sterująca wysokością odszkodowania przesuwana jest w zależności od skuteczności działań podejmowanych przez właściciela nieruchomości. Jeśli strony nie dojdą do porozumienia zaczyna się żmudny i kosztowny proces sądowy. Właściciel nieruchomości śmiał bowiem wystąpić z roszczeniem do swojego Państwa o słuszne odszkodowanie.

Należy też założyć inną sytuację, która występuje gdy na rynku nieruchomości zaistniał przewidywany w rozporządzeniu brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca dokonuje wyceny na podstawie cen działek budowlanych, które obowiązują w okolicy. Dobry rzeczoznawca określi wartość na 100 zł/m2, ponieważ taka jest właśnie wartość wycenianej nieruchomości. Następnie rzeczoznawca już tylko dla spełnienia wymogów formalnych sprawdza czy wartość ta nie jest przypadkiem niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, których to jak wyżej wspomniano występuje brak. Jeśli nie jest niższa od „tego czegoś" to taka właśnie wartość proponowana jest właścicielowi działki budowlanej jako odszkodowanie. Właściciel się z takim podejściem do sprawy słusznie nie zgadza. Owszem, określona w wycenia wartość nieruchomości jest właściwa ale nie jest ona przecież tożsama z odszkodowaniem. Przedstawiciel Skarbu Państwa zaklina się, że zgodnie z przepisami nie może nic więcej uczynić. Powstaje konflikt, który patrząc z punktu widzenia właściciela nieruchomości jest uzasadniony. Usiłuje się mu wmówić, że wartość nieruchomości równa jest wartości odszkodowania. Jak jednak pokazano na rysunku Nr 1 nie jest to prawdą.

Smaczku całej sprawie dodaje sposób egzekwowania przedstawionych przepisów prawnych. Rzeczoznawcom majątkowym nie wolno posiadać samorządu zawodowego. Wobec powyższego kwestią oceny wycen zajmuje się Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 193a GospNierU). Ten sam, który jest wraz z innymi ministrami jest autorem omawianych przepisów. Za ich nieprzestrzegania tylko on jest władny ukarać rzeczoznawcę poprzez upomnienie, naganę czy wręcz odebranie uprawnień.

Z opisywanych względów w paranoi tej nie chcą uczestniczyć rzeczoznawcy, którzy wykonywany przez siebie zawód traktują poważnie.
Za zachodnią granicą rzeczoznawcy funkcjonują nieco inaczej. Są fachowcami znającymi się na rzeczy. Jak coś jest dobre to rzecz chwalą a jak złe to ganią. Oceny swoich rządów dokonują przez wnikliwą obserwację zjawisk na rynku nieruchomości a nie ze strachu przed karami.
Mają też swoją organizację, swoje sposoby, zasady i standardy docierania do wartości rynkowej. Spłodzili nawet bardzo dobrze spisujące się w praktyce Międzynarodowe Standardy Wyceny. W Polsce zasadami wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zajęła się Rada Ministrów. Jak widać wycena nieruchomości nie jest jej najmocniejszą stroną.

Mętność i pokrętność zjawiska może być, o ile już nie jest, podłożem do przekrętów i zjawisk korupcyjnych. Jak inaczej tłumaczyć fakt, że jedne grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi mają cenę (wysokość odszkodowania!?) niższą, podczas gdy inne mają wyższą. Może w jednym przypadku właściciel gruntów był mniej miły od innego? Może się lepiej ubiera?

Na podstawie omówionych wyżej rozważań można wysnuć twierdzenie, że proces naliczania wysokości wypłacanego odszkodowania jest procesem pokrętnym, zawiłym i niejasnym. Posiada więc cechy przeciwne definicji słuszności, które wyrażają to co jest odpowiednie, logiczne, trafne i sensowne.

Wadliwie funkcjonujący system naliczania odszkodowania jest przyczyną konfliktów i utrudnień, które rodzą się podczas realizacji autostrad i innych dróg publicznych. Aby to zmienić trzeba obmyślić nowy system. Im szybciej, tym lepiej. Dla właścicieli gruntów, które będą zajmowane pod drogi publiczne oraz dla obywateli, którzy czekają na lepsze drogi.

 

Wojtek Nurek

źródło: Realexperts Sp. z o.o.

TAGI